新农村建设中公共产品供给问题研究

鸿章

不断增加农村公共产品的有效供给，扩大公共财政覆盖农村的范围，大力发展农村公共事业，是推进社会主义新农村建设的重要内容。改革开放20多年来，市场取向农村改革不断深入，农民日益成为农村社会经济活动的主体，农村已不可逆转地融入城市化、现代化的进程中。然而，由于我国公共产品的供给长期是“重城市，轻农村”，城乡二元的公共产品供给政策，致使农村公共产品供给严重短缺，农村公共服务长期不足，农村社会事业发展举步维艰。如何合理配置公共产品资源，真正赋予农民国民待遇，让公共财政的阳光普照农村，成为当前迫切需要研究和解决的重大课题。
    一、农村公共产品：边界范围与基本特征
    农村公共产品是指满足农村公共需求，市场不能提供或者不能完全由市场提供，具有非竞争性和非排他性的社会产品或服务[1] (P89—94)。很显然，这些社会产品或服务会使农村受益，农民受惠，但外部性的存在又使得其中有些社会产品或服务的受益范围不仅仅局限于农村地区。
    根据农村公共产品的功能和不同发展阶段的需求变化，我们将农村公共产品分为经济发展型、公共服务型、社会保障型和生态保护型四种类型。经济发展型指对农业生产和农村经济发展起支撑和促进作用的公共产品，如农村基础设施、农田水利设施、农业气象、农业科学研究和技术推广、农产品市场信息等；公共服务型指保障农村社区稳定和农村基层政权运转的公共产品，如乡村基层政权组织的公共管理、公共服务、公共安全、经济发展规则等；社会保障型指为提高农民社会福利水平和基本生活保障的公共产品，如农村基础教育、农村公共卫生和医疗、农村养老保险、农村医疗保险、农村社会救济、农村文化与体育设施等；生态保护型指有助于推进农村经济、社会与生态和谐共存，农业与农村经济持续发展的公共产品，如农村生态保护、环境建设、村庄绿化、农业灾害防治等。
    农村公共产品既具有公共产品的一般属性，还具有特殊性，具体表现为：一是运行成本高与利用效率低并存。农业生产的分散性和村庄布局的松散性，使得农村公共产品供给的组织成本和运行成本较高；农村人口密度不高且分布不均衡，导致农村公共产品供给的效率较低，公众受益范围较小。二是高依赖性与低供给率并存。由于制度变迁，农村集体经济制度裂变为为数众多的农户，农户的分散经营决定了其生产和生活对农村公共产品的高度依赖；农业生产是自然风险和市场风险的交织，农民抵御风险的能力有限，需要政府支持，但是，长期以来，我国在公共产品的供给上一直是重城市，轻农村，农村公共产品供给严重不足。三是高外在经济性与低内在经济性并存。农村公共产品供给效率的高低影响到农业外的其他产业，但是农业的弱质性和农户的脆弱性使得农村公共产品具有较低的内在经济性。农村公共产品能够促进农业生产和改善农民生活，是国民经济健康发展的基础，是社会和谐的重要内容，它有较强的外在经济性。
    二、农村公共产品供给：基本格局与问题透视
    随着改革开放的不断深入，公共财政框架的逐步形成，特别是工业反哺农业，城市支持农村新阶段的到来，农村公共产品的覆盖范围不断拓展，公共产品的供给有了长足进步。然而，必须看到农村公共产品供给总量不足、结构单一、区域布局不合理、供给效率低下等问题仍然比较突出，并严重影响着农业经济的发展和农民生活水平的提高，成为制约社会主义新农村建设的主要瓶颈。
    1. 农村公共产品供给规模。农村公共产品供给规模指经济发展型、公共服务型、社会保障型和生态保护型四类公共产品供给的数量。近几年来，随着公共财政框架的建立，我国各级财政加大了对农村的投入力度，2004年中央财政用于“三农”支出总量达到2626.2亿元。国债资金在总规模减少的情况下，中央农业基本建设投资规模达到550亿元。但总体上看，农村公共产品供给总量仍然严重不足。表现为：(1)农田水利设施年久失修，带病运转。据调查，目前全国病险水库约有3万座，占水库总数的36％，其中大中型水库的病险占有率接近30％，小型水库的病险占有率更高，结果是农业抗灾能力下降，大部分地区还是靠天吃饭。(2)农村生活居住环境不容乐观。统计显示，目前全国一半的行政村没有通自来水，60％以上的农户没有用上卫生厕所，“露天厕、泥水街、压水井、鸡鸭院”是对农民生活居住环境的形象描述。(3)农村公共事业发展滞后。目前城乡社保覆盖率之比高达22∶1，社会保障体系主要限于城市，基本上没有延伸到农村；占全国总人口60％左右的农村居民仅享用了20％左右的医疗卫生资源，九成左右的农民是无保障的自费医疗群体；农村中学生是城市的4倍，但教育经费只占全部教育经费总额的38％。
    农村公共产品供给严重不足，既有制度内的原因，也有制度外的原因。一是长期以来，城乡分割、工业优先、城市倾斜的发展战略一直占据主导地位。我国农业、农村、农民为国家财政做出了巨大贡献，为促进工业化和社会事业发展提供了原始积累和资金保证。但由于国家在公共产品的供给上长期是重城市，轻农村，实行的是城乡差别政策，农村公共产品主要靠农民自筹解决，国家提供少量补助，造成公共产品供给的巨大差距。二是受分税制影响，基层政府承担了大量事权，但却没有稳定的财源，由于财权和事权分离，导致农村公共产品供给主体错位现象严重。如义务教育、民兵训练等是典型的公共产品，理应由中央财政承担，而事实上这些事权却下放到了乡镇。由于基层财力有限，长期入不敷出，无力承担农村公共产品供给的责任。
    2. 农村公共产品供给结构。农村公共产品供给结构指经济发展型、公共服务型、社会保障型和生态保护型四类公共产品的数量构成和比例。我国现行社会管理体制是一种自上而下、层层分解指标的行政化体制。农村公共产品的供给，大多由各级政府按照自己的意愿来提供，农民缺少实质性的参与。这种方式直接导致了供给与需求的脱节，供需结构失衡。

shirley

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